JACQUES-BERNARD MAGNER

En première lecture au Sénat du 8 au 22 octobre 2019, le texte du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique fera l’objet d’un scrutin public le mardi 22 octobre.

Présenté comme le texte qui va « réparer la dépossession » des maires et « réarmer l’action locale », le projet de loi « engagement et proximité » n’est pas le texte global et ambitieux que certains espéraient.

C’est davantage un catalogue de mesures disparates, d’ailleurs principalement issues de propositions de loi récemment examinées ou adoptées par le Sénat.

Le projet de loi, qui compte 33 articles, dont trois demandes d’habilitations à légiférer par ordonnance, s’articule autour de cinq titres : les relations entre l’intercommunalité et ses communes, les pouvoirs de police du maire, le quotidien du maire, les droits des élus et le droit de vote.

Le titre 1 aborde les relations entre l’intercommunalité et ses communes. Un « pacte de gouvernance » pourra déterminer les outils de cette coopération, et notamment mettre en œuvre un conseil des maires. Mais son caractère facultatif et les modalités proposées apparaissent insuffisantes à résoudre les situations qui dysfonctionnent. Derrière l’appellation, il s’agit surtout de consacrer dans la loi des dispositifs existants, déjà mis en œuvre dans bon nombre d’EPCI : conférences des maires, conférences territoriales, etc…

Le pacte de gouvernance est un outil facultatif. En revanche, son principe devra obligatoirement être débattu après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou après une fusion d’EPCI. S’il décide d’y recourir, l’EPCI devra alors l’adopter dans les six mois.

S’agissant du contenu du pacte, il est pour l’essentiel laissé à la discrétion des élus puisqu’il ne compte qu’une disposition obligatoire, les autres étant facultatives.

Le pacte de gouvernance pourra prévoir la création d’un conseil des maires, instance de dialogue et de coordination des maires des communes membres d’un EPCI. Mais ces conseils des maires, aussi nommés conférences des maires, sont déjà mis en œuvre dans de nombreux EPCI sur le modèle des conférences métropolitaines. Dans ces dernières, elles resteront obligatoires. Dans les autres EPCI (communautés urbaines, communautés d’agglo et communautés de communes), elles sont facultatives et le resteraient.

Signalons que, pour les sénateurs, ce sujet n’est pas nouveau, nous avons déjà débattu de cet outil plusieurs fois.

L’article 2 vise à garantir que, en toutes hypothèses, le maire d’une commune membre siège au sein du conseil communautaire. Actuellement, à l’issue d’un renouvellement, c’est l’hypothèse la plus probable, mais ce qui est vrai à l’occasion du renouvellement peut ne plus l’être au cours du mandat, notamment lorsqu’un maire cesse ses fonctions. Son successeur n’est pas assuré de siéger au sein de l’assemblée communautaire.

L’article vise donc à rendre automatique la présence du maire d’une commune membre au sein de l’assemblée communautaire, à tout moment d’une mandature. Mais sans l’y contraindre pour autant, présence automatique ne signifie pas présence obligatoire et le dispositif ne concerne que les communes de moins de 1.000 habitants.

L’article 3 inscrit explicitement dans la loi le principe selon lequel un conseiller municipal (non conseiller communautaire) pourra remplacer un conseiller communautaire de la même commune si ce dernier est empêché de participer à une réunion de commission intercommunale.

Actuellement, la loi prévoit la participation des conseillers municipaux aux commissions intercommunales de sorte à associer au mieux les élus municipaux à la vie de l’intercommunalité. Mais il n’existe pas de base légale concernant la suppléance d’un conseiller communautaire empêché.

L’article prévoit donc qu’un conseiller communautaire qui ne peut être présent à une réunion d’une commission est remplacé par un conseiller municipal de la même commune. La rédaction proposée (« est remplacé ») signifie que la suppléance est un droit ; en revanche, elle peut signifier que la suppléance est obligatoire ce qui n’est pas l’intention recherchée.

Cet article vise à faciliter l’exercice du mandat de conseillers communautaires pour les communes qui ne comptent qu’un seul représentant au sein de l’assemblée délibérante.

L’article 4 propose d’améliorer l’information des conseillers municipaux non conseillers communautaires sur l’action de l’EPCI.

Ceux-ci seront destinataires, de façon dématérialisée, d’une copie de la convocation adressée aux conseillers communautaires (complétée des notes explicatives de synthèse lorsque l’établissement comporte une commune de plus de 3.500 habitants), ainsi que du compte-rendu de la séance du conseil communautaire dans un délai de deux semaines.

Sur le volet « périmètre », le principe d’une révision de la carte intercommunale tous les six ans est supprimé, sans résoudre le problème de savoir qui a l’initiative d’une révision. Par ailleurs, les communes d’une communauté d’agglomération pourront s’en retirer selon la procédure dérogatoire simplifiée qui existe déjà pour les communes des communautés de communes. Enfin, un EPCI pourra désormais se scinder. Présenté comme une réponse au développement des intercommunalités XXL, il apparait pourtant que peu d’entre elles pourront bénéficier du dispositif car, dans deux tiers des cas, les scissions ne pourront donner naissance à deux intercommunalités remplissant les critères légaux de population.

Sur le volet « compétence », à peine un an après la loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, le texte propose des assouplissements de deux ordres : le premier concerne la mise en œuvre de la minorité de blocage, le second la possibilité de déléguer la compétence aux communes lorsqu’elle est exercée à titre obligatoire par la communauté de communes ou la communauté d’agglo.

Les communes touristiques, membres de communautés de communes ou de communautés d’agglomération et qui ont la qualité de stations classées de tourisme, pourront décider (sans condition de délai) de reprendre la compétence « promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme ». Enfin, le maire bénéficiera désormais d’un droit d’initiative pour procéder à une modification du Plan local d’urbanisme intercommunal.

L’article 8 supprime le principe selon lequel le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) doit être révisé tous les six ans. Considérant que la carte de l’intercommunalité est achevée, puisque près de 100% de la population est désormais couverte par un EPCI à fiscalité propre et qu’une étape supplémentaire de rationalisation n’est pas opportune au regard des efforts consentis, une nouvelle révision générale n’est pas jugée utile.

L’article 10 rend possible les scissions d’EPCI. Cette scission serait possible pour les communes de communes et les communautés d’agglomération, par parallélisme avec les procédures de retrait.

Cette disposition est présentée comme une réponse à la dernière réforme de la carte intercommunale. En effet, à l’issue de cette réforme, le nombre d’«intercos XXL », c’est à dire celles comptant plus de 50 communes, est passée de 53 à 154. La procédure de scission reprend pour l’essentiel la procédure de droit commun exigée lors d’une création d’EPCI.

Le titre 2 est relatif aux pouvoirs de police du maire.

Dans son article 12, le projet de loi propose de donner au maire la possibilité de mettre en demeure (avec astreinte) le maitre d’ouvrage de régulariser la réalisation irrégulière de travaux de construction ou d’aménagement. Pour répondre au sentiment d’impuissance des maires, il est aussi envisagé de permettre aux maires d’infliger des amendes, après mise en demeure, en cas de non-respect de certaines dispositions relevant du pouvoir de police des maires.

L’objectif de la mesure est de renforcer la pression financière sur les propriétaires indélicats afin qu'ils réalisent les mesures prescrites par les arrêtés de police spéciale de lutte contre l'habitat indigne pour mettre fin aux dangers pour la santé et la sécurité des occupants des bâtiments concernés.

Les deux dispositifs d'astreinte et d'exécution d'office pourront être cumulés afin de renforcer l'efficacité de l'action publique.

L’article 13 concerne la fermeture des débits de boisson. Il donne aux maires des outils complémentaires pour lutter contre les troubles à l'ordre public et renforcer ainsi leurs missions traditionnelles en termes de maintien de l'ordre public, sécurité et tranquillité publiques.

L’article 14 du projet complète les dispositions du code de l’urbanisme relatives aux contrôles et aux sanctions par un chapitre nouveau créant une possibilité de mise en demeure et d’astreinte en cas de réalisation irrégulière de travaux.

L’article 15 complète les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la police municipale en intégrant un nouvel article permettant de sanctionner les manquements à un arrêté du maire par une amende administrative d’un montant maximum de 500€ et dans des cas très précis (élagage et entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public, entrave sur la voie ou le domaine public en y laissant tout matériel ou objet, occupation de la voie ou le domaine public sans droit ni titre).

Ces manquements sont constatés par procès-verbal d’un officier de police judiciaire, d’un agent de police judiciaire ou adjoint.

Le respect des droits de la défense et le principe du contradictoire sont organisés : le maire notifie à la personne intéressée les faits qui lui sont reprochés avec possibilité de présenter des observations. A l’expiration d’un délai de 15 jours, si aucune mesure n’a été prise pour faire cesser le manquement, le maire met en demeure la personne de se conformer à la règlementation dans un nouveau de délai qui ne peut être inférieur à 15 jours. A l’issue de ce second délai, et à défaut d’exécution, le maire peut prononcer l’amende administrative.

L’objectif affiché par le Gouvernement est de combattre le sentiment d’impuissance du maire en lui octroyant des nouveaux moyens d’actions plus rapides et efficaces.

Le titre 3 aborde le quotidien du maire. Le titre compte des mesures d’intérêt et de portée très variable. Au rayon des compétences, les possibilités de mutualisations entre communes sont élargies, notamment en permettant de conclure des conventions de prestations de services, y compris entre des communes qui ne seraient pas membres d’un même EPCI. Ce qui n’est pas sans poser de questions sur la cohérence de cette mutualisation avec celle conduite par les EPCI. Dans une nouvelle tentative de contournement de la compétence économique de la région, les départements pourraient désormais verser des aides aux entreprises en cas de catastrophe naturelle. Enfin, la délégation partielle de compétence entre collectivités serait désormais possible.

En matière de finances, il pourra désormais être dérogé au principe du financement minimal de 20% par le maitre d’ouvrage pour les opérations effectuées sur du patrimoine non protégé et il sera obligatoire d’afficher les clés de financements pour tout projet d’investissement.

Enfin, le dispositif du rescrit est étendu aux relations entre les collectivités territoriales et l’Etat.

Une disposition propose aussi de réguler les conditions d’exercice du droit de préemption et de priorité au sein du périmètre d’une opération d’intérêt national.

Le titre 4, quant à lui, est consacré aux droits des élus. Le plafond des indemnités des maires et des adjoints des communes de moins de 1.000 habitants est relevé au niveau de celui des communes de moins de 3.500 habitants. Mais la revalorisation n’a rien d’automatique et devra être adoptée par le conseil municipal.

Par ailleurs, le congé électif est généralisé à tous les salariés qui sont candidats à une élection municipale, sans limitation quant à la taille de la commune. Les frais de garde engagés par les élus seront obligatoirement remboursés par les communes, un coût supplémentaire que l’Etat compensera pour les communes de moins de 1.000 habitants. De plus, les élus communautaires pourront obtenir le remboursement de leurs frais de déplacement indépendamment du fait qu’ils touchent ou non une indemnité de fonction au titre de leur mandat intercommunal.

Les communes devront obligatoirement conclure une police d’assurance pour couvrir les coûts qui résultent de son obligation de protection fonctionnelle à l’égard du maire.

Enfin, le gouvernement réformera par ordonnance le volet « formation » des élus locaux.

Le dernier titre est consacré au droit de vote. Le droit de vote des détenus est facilité, en simplifiant leur inscription sur les listes électorales et par la généralisation du vote par correspondance.

Avant la discussion de ce projet de loi, il convient de remarquer que, malgré son champ très large, la marge de manœuvre du Parlement risque d’être assez faible, compte tenu des irrecevabilités opposables au titre des articles 45 et 40 du Sénat. De nombreuses mesures du texte font l’objet d’une présentation très avantageuse mais la réalité de leur contenu est beaucoup plus modeste. Par ailleurs, le coût de cette réforme serait essentiellement supporté par les communes elles-mêmes. Et on sait ce qu’il en est de leurs moyens !!

                                                                                                                                        Jacques-Bernard MAGNER,

                                                                                                                                        Sénateur du Puy-de-Dôme